赤峰市城镇化发展情况
村镇规划    发布于:2008-11-26 18:16:12   作者:lyp139   



 

一、我市城镇化现状及问题剖析
经过几十年的不懈努力,赤峰市的城镇化建设已经取得了显著的成绩,中心城区已由建国初期偏僻落后的塞外小城成为一座初步繁荣昌盛的现代化中等城市,城市功能、城市环境景观已经发生了翻天覆地的变化。九个旗县城关镇的发展也逐步加快,初步成为具有一定集聚和辐射功能的小城镇或小城市。在村镇规划建设方面,全市各旗县区都已建成一批环境比较优美,功能比较完备的小城镇和村庄。总之,我市今后的城镇化建设已经有了一个较为坚实的基础。
城镇化水平反映了一个地区的经济社会发展水平,我市是一个农业大市、人口大市,人口占自治区总人口的18.68%,GDP却只占自治区GDP总量的11.86%,从统计数字看,我市的城镇化水平低于自治区平均水平,且处于全区最低水平,同近邻朝阳(30%)、承德(27%)、通辽(28.45%)这几个农业大市大体相当,在全国处于中等偏下水平。
如果说我市的城镇化发展存在什么问题,显而易见,最大的问题就是城镇化水平过低,与经济社会的发展要求不相适应。我们认为造成城镇化水平低主要有四个方面的原因:
(一)政策、体制障碍
我国城镇化发展过程中,经历了一个曲折的发展阶段。从建国初期开始,为了快速摆脱极度贫穷落后的状态,建立起最基本的国家工业体系,我国设计了一种城乡分割的二元化社会结构,一方面通过工农产品的剪刀差,从农村集聚了大量的财富,完成了国家工业化的原始资本积累,为实现工业化创造了条件;另一方面,又通过制度设计,在工业化发展过程中将农民挡在了城市社会的门外,避免了资本主义国家工业化初期普遍存在的城市病问题。城乡二元化社会结构在保证了我国以较短的时间初步建立起比较完整的工业体系的同时,也产生了一个非常明显的负面结果,那就是城镇化滞后于工业化,广大农民并没有从国家历史性的进步中获得相应的利益。城镇化滞后于工业化,在我国是一个非常普遍的共性问题,我市也是如此。2002年我市一、二、三产业国内生产总值结构比例为1:1.17:1.36,二、三产业国内生产总值之和是第一产业的2.5倍,但非农业人口却只有全部农业人口的四分之一。
(二)城镇化动力不足
从世界历史的发展进程看,大规模城镇化的最根本动力来源于工业化。我市的工业化水平本身就很低,传统上是一个以农牧业为主的地区。建国初期,我市的现代工业及现代基础设施几乎是一片空白,计划经济时代,我市的各类工业虽然有了一定的发展,但同庞大的以农业人口为主的人口基数相比,工业化发展本身就很不足。改革开放后,受多种因素,主要是思想观念保守这个因素的影响,大批国有企业在转制过程中破产倒闭,却没有因此催生出众多新的经济增长点,导致城市就业岗位严重不足,造成大批“下岗职工”再就业难,吸纳农村剩余劳动力就更加困难。工业化水平低的另一个表现是我市的民营个体经济发展相对缓慢,规模普遍不大。近几年虽然崛起了象草原兴发、塞飞亚集团等大型民营企业集团,但相对于四百四十多万总人口来讲,“龙头”太少,“龙身”太重,难以对加快城镇化进程起到决定性的拉动作用。在我市92万非农业人口中,有各类职工33.54万,其中行政机关和事业单位就占去14.7万,企业职工仅16万人,而这16万人中,农牧林渔业和采掘业等对城镇化发展贡献有限的行业又占去了7.5万人,所以制造业、服务业等这些能够真正拉动城镇化发展,创造社会需求的行业的从业人员不足十万。工业化、产业化发展严重不足,导致了城镇化的发展缓慢。城镇化、工业化、产业化从来都是互为因果、相互促进、相互制约的,离开了工业化、产业化的城镇化是无源之水、无本之木,根本不可能实现。二○○二年我市第二产业国内生产总值占全市GDP总值的33.15%,而此比例自治区为42.13%,全国为51.74%。这是为什么在同样制度条件下,我市的城镇化水平低于全国、全自治区的根本原因。
(三)中心城市辐射力不强。
至2002年,我市中心城区人口已达43万人以上,建成区面积41.3平方公里,存在的问题主要是城市发展空间不足,功能分区不明确,基础设施较差。在上个世纪九十年代之前,我市中心城区已基本形成了东部为工业区,中西部为行政办公、商贸、居住综合区的基本格局,但近十几年来,由于诸多方面的原因,原有的国营企业大量破产倒闭,企业用地作为国有资产大量流失,成片的工业用地被分割卖掉,并改变了用地性质,导致东城区的工业区性质弱化,分区功能偏离了规划要求;中西部城区商业建筑及商住两用综合楼畸形发展,拉动商品房价格居高不下,破坏了原有的城市功能分区,“城多大、市多大”,城市功能布局比较混乱。急功近利的城市发展方式对城市的可持续发展造成了严重的负面影响,在中心城区,无论是发展第二产业还是发展第三产业,都将面临着高昂发展成本,回旋余地非常有限。目前我市中心城区的房产价格、土地价格已经明显高于同等发展水平的其它城市,城镇化的门槛被人为抬高,这对推进城镇化进程十分不利。
(四)农村富余劳动力素质偏低、难以转业
2002年,我市共有劳动人口196.24万,其中乡村劳动力149.7万人,这部分劳动人口多数文化水平低,技能单一,如果离开了土地进入非农产业领域,则只能从事简单的体力劳动。这种状况首先限制了农村剩余劳动力向城镇的转移,因为城镇中适合低素质劳动力的岗位毕竟有限;其次限制了二、三产业的发展,企业必须对新增劳动力进行基本培训,增加了发展成本;再次限制了本地人口向发达地区转移,使本地区庞大的农业人口数量难以有效减少。
二、解放思想,更新观念,大力发展二、三产业是加快我市城镇化进程的最基本途径
在当今社会主义市场经济体制日趋完善的形势下,城市间的竞争将主要体现在城市发展环境的竞争,而城市发展环境除包括城市交通、区位条件、基础设施、城市功能、城市生态环境等“硬”环境外,还包括政策、文化、道德、思维方式等“软”环境。从目前的情况来看,以下几个问题是我们在加快推进城镇化过程中迫切需要解决的问题,一是招商引资,建立工业园区及高科技园区的优惠政策的制定和落实问题,要建立健全各种配套政策,使优惠真正落到实处,切实提高政府的诚信度;二是在消除城乡二元结构方面多做一些实事。城乡二元结构作为一种制度设计,已经形成了一个完整的体系,不仅仅是户口制度和土地使用制度,要消除城乡二元结构,必须多方面共同突破,实施系统工程。我们应尽快着手办的事情主要包括解决户籍管理问题,在全市范围内取消城乡户口差别,解决农民承包土地的使用权流转问题和进城农民的社会保障问题等等,这方面既要学习借鉴外地的先进经验,又要结合赤峰实际,实现制度创新;三是改进党政机关工作作风和管理服务方式,要从服务赤峰经济发展、推进城镇化进程的要求出发,改革行政管理的方式和程序,大力削减行政审批项目,除事关经济社会大局的行政审批项目外,应将多数行政审批由事前审批改为事前登记,事中监督检查和事后验收,以最大限度提高办事效率,优化投资环境,同时有效地减少权力寻租等腐败问题的发生。
三、加快城镇化步伐应该采取的几项具体措施
(一)以城市规划为龙头,加速市域中心城市、次中心城市和城关镇的建设
要加快我市的城镇化发展进程,首先应该对我市的具体情况进行深入的分析,做出一个科学合理并具有一定超前性的市域城镇体系规划,在这个规划中要明确市域城镇体系发展战略,围绕区域与城市的可持续发展,确定城镇规模结构、城镇职能及在市域中所处的地位、作用,预测中、远期我市城镇化水平,制定市域基础设施发展目标。现在我市已经形成了由一个中心城市(包括平庄和元宝山)、九个旗县城关镇(其中天义、大板已定位为次中心城市)、二百多个集镇、建制镇组成的城镇体系格局。中心城市中的红山区、松山区的城镇人口达43万人,已经达到中等城市的人口规模,若加上元宝山区平庄镇、元宝山镇的城镇人口,则我市中心城市的人口规模已经达到60万,达到了大城市标准。从近十几年的发展历程看,中心城区城镇人口的机械增长是我市城镇化不断发展的最突出表现。从1985年到2000年,15年内中心城区的人口从25万人增加到43万人,每年净增1万多人。从我市城镇总体布局看,中心城区已是全市集聚和辐射作用最强的地区,最具发展潜力。按照中心城区总体规划,至2020年,中心城区(红山区、松山区)要发展到68万人以上(此规划是按国家规定标准确定),中心城市到2020年要发展到100万人。以目前的发展趋势,这是完全可能的。内蒙古党委、政府关于加快城镇化进程的决定(内党发[2003]18号),给我市定的指标是2005年市区人口达到80万以上,2010年达到120万以上,成为东部地区具有较强辐射带动作用的区域性中心城市。要实现这个目标,就要有强有力的政策措施作保证,把大力发展中心城区,作为我市城镇化未来发展的核心内容。中心城区建设的重点是新城区建设和东部工业区建设,只有做好了这两片城区的建设,才能为赤峰市的城镇化发展提供良好的载体和源动力。
除中心城市外,我市还有九个旗县城关镇。其中宁城县的天义镇和巴林右旗的大板镇尤为突出,在2002年新修编的城市总体规划中,已经被确定为两个市域次中心城市。通过调研,我们认为这两个次中心城市已经达到了城镇化快速发展的起跑线。宁城县在城市建设取得突出成就的同时,产业化、工业化的发展也获得了长足的进步,中京、汐子等几个工业园区生机勃勃,充满活力,将为宁城县乃至全市的城镇化建设奠定良好的基础;右旗的大板镇充分发挥在交通、区位方面的独特优势,狠抓城市规划的编制和实施,加强城市基础设施建设,拉大城市框架,建设工业园区,不断增强自身活力,这颗草原明珠无疑将在赤峰的城镇化建设过程中发挥重要的作用。按新的总体规划预测,至2020年,大板和天义两个次中心城市都应成为人口规模10至20万的小城市甚至中等城市。宁城天义实现这一目标的可能性极大,按宁城县新修编的县城城镇体系规划,天义镇至2020年人口要达到20万。大板镇的发展已经具备了良好的基础,如能在政策制定和思想解放方面实现更大的突破,必然会带来城市建设和城镇化建设的跨越式发展。从加快建设次中心城市的角度出发,天义、大板应制定出建立县级市的时间表,按计划有序推进。除天义和大板之外的其它七个旗县城关镇在城市建设、工业化、产业化发展方面也都具有广阔的发展前景,目前城镇的用地规模、人口规模扩张速度都比较快,新的总体规划确定这些城关镇到2020年成为5至15万人的小城市,应该说这个目标是稳妥的,经过努力是完全可以实现的。积极稳妥地发展次中心城市和旗县城关镇应是我市城镇化发展的重要支柱。
(二)有选择地发展中心小城镇
近几年来,党中央和国务院高度重视小城镇建设,小城镇建设已经成为带动农村经济社会发展的大战略。党的“十六大”报告明确指出:“统筹城乡经济社会发展,建设现代化农业,发展农村经济……,农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走有中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有县城和有条件的建制镇为基础,科学规划,合理布局,同发展乡镇企业和农村服务业结合起来……”,这就为我市小城镇今后的发展指明了方向。近些年来,我市小城镇建设取得了很大的成就,老牌先进典型如元宝山区建昌营、山前,宁城县热水等获得了新的发展,宁城汐子、八里罕、林西统部等新典型又脱颖而出,为全市各类小城镇的发展积累了新的经验。但从我市整体情况看,单纯地加强小城镇建设对促进农村经济的发展,特别是在吸纳农村富余劳动力方面效果并不十分明显,一些小城镇费了九牛二虎之力,修了几条马路,几条排水,但并没有带来人口和产业的集聚,说明“筑巢”和“引凤”之间并不存在一一对应的关系,也说明了城镇化是多种因素共同作用的结果。我市小城镇的发展过去基本处于一种自发状态,在这种情况下,多数小城镇不可能在无序竞争中自发地发展成为较大规模的小城市,要想使我市的小城镇建设在今后走上健康发展的轨道,就必须从现在起加强宏观调控,强化市域城镇体系规划的指导作用,在小城镇发展方面有取舍,有选择,使有限的发展资源向那些基础较好、区位条件优越的少数小城镇集中,使他们尽快发展壮大起来,吸纳更多的人口,在全市乡村城镇化进程中稳定地发挥作用。新的《赤峰市城市总体规划(2002-2020)》在全市范围内确定了25个中心小城镇,这些小城镇在全市城镇体系中区位优越,配置均衡,并且已经具有较好的基础,目前迫切需要解决的问题是市委、市政府应尽快出台一系列长期稳定的促进中心小城镇发展的特殊政策,在资金方面给予扶持。可以设想如果25个中心小城镇中有一半能发展成为人口规模三万以上的小城市,则在全市范围内将吸纳四十万以上的农村剩余劳动力,会对全市的乡村城镇化建设做出非常重要的贡献。
(三)提高农民素质、加强劳务输出工作
提高城镇化水平,除了要加强城市、城镇建设,增加城镇人口外,有效地减少农村人口也是重要的途径。在我市中心城区以及主要城镇工业化、产业化水平不高,吸纳农村剩余劳动力能力有限的情况下,加强劳务输出,以劳务输出带动人口输出,有效地减少农村人口数量,不失为提高我市城镇化水平的重要途径。事实上,我市农村劳务输出从很早就已经开始了,打工收入现在已经是我市很多农民家庭收入的主要来源之一。据统计部门抽样调查的结果显示,我市每百户农民中,有17人外出打工,在我市农牧民人均1847元的纯收入中,外出从业收入占140元。向附近经济较发达地区输出劳务,我市具有较明显的区位优势。目前在不少农村,特别是在经济条件较差地区的农村,人户分离的现象已经很常见,这说明民间自发的经济移民活动已经开始,只是由于体制上的原因,这种人口迁移活动还处于不确定和隐性的状态,无法进行确切的统计。随着国家政治体制、经济体制改革的不断深入,城乡二元结构将会最终瓦解,阻挡农民进城落户的户口制度及其它制度性障碍将会逐渐消除,会有更多流动在城乡之间的农民变成城市的固定居民。各级政府及政府职能部门,应从各自工作特点和实际情况出发,做好劳务输出的组织、引导工作,加强对农民的劳动技能培训,提高外出人员基本素质,为他们在发达地区扎根创业提供服务。加强劳务输出应是我市加快城镇化进程的重要内容。
(四)调整行政区划,推进城镇化。
为赤峰市中心城区长远发展计,应尽快将喀喇沁旗撤旗建区。我们认为将喀喇沁旗撤旗建区至少有以下几点好处:一是可以增大中心城市规模,增强中心城市经济辐射力;二是可以解决平庄地区城乡发展不协调的问题,给平庄城区提供更大的发展空间;三是缩短了赤峰市区与北京之间的时距,更好地接收北京对我市的经济带动作用。
(五)把“城镇化水平”列入每年的人口统计指标,统一统计口径
现在的城镇化水平测定是个难题,主要是统计口径不一。城镇化水平应是城镇人口占总人口的比例。但何谓“城镇人口”?其空间范围、职业界限是什么至今没有明确规定。“非农业人口”可以认为即“城镇人口”,但现在的统计年鉴上的“非农业人口”仅含城市户籍人口是不全面的,还有很大一部分虽为农村户口但住在城市或城市边缘地带多年,从事着第二或第三产业,例如市郊卖菜的游贩,建筑安装企业的技工、力工,装饰装修行业的工人等都属于这部分人。因此“城镇人口”应包括这两部分人:一是城市规划区内的所有人口,不管具有户籍属于“农村”还是“城市”;二是暂住一年以上的流动人口。即从人们的居住地和从事的职业、工作性质来确定城镇人口并把其列入统计部门每年的统计指标,便于对比、分析,并当做各级党委、政府的决策依据。


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